Direito Aeronáutico e a Aviação de Segurança Pública

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EDUARDO ALEXANDRE BENI

RESUMO

O objetivo principal deste artigo é analisar as normas que regem a Aviação Civil e consequentemente as normas atinentes à Aviação de Segurança Pública, de forma que seja possível demonstrar as lacunas e conflitos de normas existentes, e que, por ser tema de direito aeronáutico e de segurança pública, deva ser legislado pela União. Este estudo visa abordar todo esse aspecto jurídico intrincado para poder definir sistematicamente quais são os limites impostos pela lei e posicionar a Aviação de Segurança Pública no contexto do Direito Aeronáutico.

Palavras-chave: Aviação de Segurança Pública; direito aeronáutico; direito público.

INTRODUÇÃO

Com o objetivo de posicionar a Aviação de Segurança Pública frente à atual legislação, faz-se necessário um posicionamento histórico-jurídico da evolução das normas de direito aeronáutico no Brasil.

A história da legislação aeronáutica no Brasil teve início em 12 de janeiro de 1925, quando a Lei N° 4.911 determinou a regulamentação do serviço de Aviação Civil. Importante dizer que, desde seu início, as leis que se sucederam, até 1967, tiveram o cuidado em separar a Aviação Civil da Aviação do Estado, incluídas aqui as aeronaves da administração direita e indireta.

O artigo 19[1] desta Lei foi a célula criadora de todo o nosso ordenamento jurídico, pois a Constituição Federal de 1891 abordava somente os assuntos relacionados à navegação marítima ou lacustre e direito marítimo, sendo que o texto desse artigo auxiliou na criação das primeiras regras sobre os serviços de aviação, pois o início do século XX é o grande marco do surgimento da aviação, até então desconhecida de todos e do direito.

Assim, com base nesse artigo, em 22 de Julho de 1925, o Decreto N° 16.983 aprovou o regulamento para os serviços civis de navegação aérea. Neste decreto, as aeronaves eram classificadas em públicas e privadas, sendo as públicas as aeronaves militares e as aeronaves utilizadas no serviço público Federal e Estadual, as demais eram consideradas privadas.

Este decreto instituiu as primeiras regras sobre as aeronaves públicas, pois, além de classificá-las em públicas e privadas, isentou, acertadamente, as aeronaves públicas de taxas de utilização de aeródromos e campos de pouso públicos, bem como a obrigação de serem caracterizadas por emblemas ou distintivos determinados pelas autoridades competentes e cujo uso seria delas privativo.

Corroborando com o que foi dito sobre o uso das regras de direito marítimo na aviação, o artigo 27 deste decreto determinava que:

Os direitos e obrigações dos aeronautas, entre si e em relação aos proprietários ou armadores das aeronaves a cujo bordo servirem, serão regulados pelas disposições legaes vigentes, relativas á tripulação dos navios nacionaes.

Com a necessidade de manter relações com organizações estrangeiras e, especialmente, com a Comissão Internacional de Navegação Aérea, na forma de convênios internacionais, foi criado em 22 de abril de 1931, através do Decreto N° 19.902, o Departamento de Aeronáutica Civil subordinado ao Ministério da Viação e Obras Públicas, cujo objetivo era dar organização definitiva aos serviços civis de navegação aérea por envolverem questões técnicas, jurídicas e administrativas de feição inteiramente nova, que exigiam métodos e processos de trabalho diversos dos atualmente adotados pela administração pública.

Como decorrência da criação deste Departamento foi editado o Decreto N° 20.914, de 06 de janeiro de 1932, que regulou a execução dos serviços aeronáuticos civis. Este decreto manteve a classificação das aeronaves em públicas e privadas, sendo públicas as aeronaves militares e as dos serviços administrativos permanentes da União, dos Estados e dos municípios e aeronaves privadas todas as demais. Instituiu ainda que suas disposições não se aplicavam às aeronaves públicas, salvo quando utilizadas em comunicações ou transportes comerciais. Neste caso, ficariam equiparadas às aeronaves privadas para todos os efeitos.

Em 08 de junho de 1938, foi promulgado o primeiro Código Brasileiro do Ar, assim denominado pelo Decreto Lei No 483 e nele foi mantida a classificação das aeronaves em públicas e privadas, além de isentar as aeronaves públicas dos pagamentos de taxas aeroportuárias. Esta norma, como a anterior, apresentava regras para a Aviação Civil, inclusive aquelas realizadas pelas empresas privadas e excluía as aeronaves públicas desse processo, dando a elas tratamento diferenciado, conforme segue:

19. As aeronaves se classificam em públicas e privadas:
I – Consideram-se aeronaves públicas:
a) as militares;
b) as que forem utilizadas pelo Estado em serviço público.
II – Todas as demais se consideram aeronaves privadas.
Parágrafo único. Não obstante, considera-se militar toda aeronave comandada por pessoa incorporada às forças armadas nacionais em serviço ativo; e se assimilam, às aeronaves privadas as públicas empregadas exclusivamente em tráfego comercial ou postal, quando dirigidas por civis. (grifo nosso)

Outra questão interessante era a proibição, caso não houvesse autorização especial, do transporte de armas de fogo, explosivos, munições de guerra, material bélico, pombos correios[2], somente para as aeronaves privadas, por sua vez o atual Código[3] manteve tal determinação, porém ampliou sua abrangência, atingindo todas as aeronaves.

O Código Brasileiro do Ar de 1938 criou o Conselho Nacional de Aeronáutica que era formado por seis membros, três brasileiros escolhidos pelo Governo; um funcionário superior do Ministério da Viação e Obras Públicas, especializado em questões aeronáuticas; um oficial superior do Exército, com cursos de aviação e de Estado-Maior e um oficial superior da Armada, com cursos de aviação e da Escola de Guerra Naval. Este Conselho tinha, entre outras, competência para emitir estudos e diretrizes sobre navegação aérea, transporte aéreo e estudar a coordenação das atividades dos órgãos da administração pública que se relacionassem com a navegação aérea.

Em 20 de janeiro de 1941, através do Decreto-Lei No 2.961, esta estrutura estabelecida foi radicalmente modificada com a criação do Ministério da Aeronáutica, passando ao novo Ministério as competências do Conselho Nacional de Aeronáutica, formado por membros da aeronáutica do Exército, da Marinha e do Departamento de Aeronáutica Civil.

Com a instalação dos principais órgãos previstos na Organização Geral do Ministério da Aeronáutica, aprovada pelo Decreto Lei Nº 3.730 de 18 de outubro de 1941, a Diretoria de Aeronáutica Civil foi regulamentada em 15 de Janeiro de 1942 pelo Decreto No 8.535 e, consequentemente, o Departamento de Aeronáutica Civil foi extinto em 17 de janeiro de 1942 pelo Decreto No 8.561.

A Diretoria de Aeronáutica Civil tinha como competência tratar das questões relativas à Aviação Civil e Comercial; superintender o registro de aeronaves, a matrícula e a habilitação dos aeronautas; autorizar e fiscalizar o tráfego das aeronaves civis e os contratos para estabelecimento de serviços aéreos comerciais; dirigir as administrações e serviços dos aeroportos e estudar e informar os assuntos relativos à legislação nacional e estrangeira sobre Aviação Civil.

Nesse momento, no âmbito internacional, em 1944, na cidade de Chicago, nos Estados Unidos da América é celebrada a Convenção sobre Aviação Civil Internacional, onde estiveram presentes 55 países.[4]

A presente Convenção foi firmada pelo Brasil em 29 de maio de 1945, na cidade de Washington – EUA, porém, somente em 1946[5], foi incorporada no ordenamento jurídico brasileiro como norma infraconstitucional.

Em 18 de novembro de 1966, o Decreto-Lei Nº 32 instituiu novo Código Brasileiro do Ar e, como as normas anteriores, manteve a classificação das aeronaves em públicas e privadas e reafirmou a condição de privada a aeronave pública utilizada no transporte aéreo comercial, conforme o artigo 9º, §3º, dizendo que “[…]as aeronaves públicas assemelham-se às aeronaves privadas, quando utilizadas em serviço de natureza comercial[…]”.

O Código Brasileiro do Ar de 1966, decretado na vigência do Ato Institucional Nº 2/65, seguiu a trajetória histórica da aviação e trouxe todo o arcabouço jurídico da aviação, porém com o Decreto Lei Nº 234, de 28 de Fevereiro de 1967, instituído com base no Ato Institucional Nº 4, de 07 de dezembro de 1966, houve uma cisão nestes preceitos.

Surge então uma nova classificação de aeronaves, sendo as aeronaves classificadas em civis e militares, considerando militares somente as aeronaves integrantes das Forças Armadas e aeronaves civis as aeronaves públicas e as aeronaves privadas.

Aqui, portanto, inicia-se uma nova fase da aviação e esta classificação resultou em um problema jurídico que tem seus reflexos até hoje, pois, tratou as aeronaves do Estado sob a égide do Direito Privado, quando deveria tratar conforme as regras de Direito Público, como sempre tratou as legislações anteriores e como ocorre com a Aviação Militar. É importante ressaltar que o momento histórico influenciou sua alteração, pois ocorreu durante o Regime Militar e assim, nesse sentido, pode-se afirmar que a classificação das aeronaves em militares e civis é autoexplicativa e não demanda maiores esclarecimentos.

Por outro lado, deve-se lembrar que a evolução das empresas de transporte de passageiros também teve forte influência nessa alteração, haja vista, por exemplo, que a VASP, Viação Aérea São Paulo SA, criada em 1931, era sociedade de capital misto e tinha participação acionária do Governo Estado de São Paulo com 91,6% das ações da empresa, inclusive com a propriedade de aeronaves, além da empresa Nordeste Linhas Aéreas Regionais, criada em 1977 e formada com participação acionária da Transbrasil e do Governo do Estado da Bahia

Desta feita, pode-se dizer que a atividade do Estado pode ser civil ou militar, mas sempre será pública, porém em detrimento do momento histórico-político que o Brasil passava e como havia o crescimento da aviação comercial e a participação acionária do Estado de São Paulo na VASP, e da Bahia na Nordeste Linhas Aéreas regionais, instituiu-se a atual classificação de aeronaves em militares e civis, em detrimento do que era preconizado até então, cujas aeronaves públicas assemelham-se às privadas somente quando utilizadas em serviços de natureza comercial.

Assim, o Brasil passou por um fim números de decretos-lei, decretos e leis que trataram do assunto, até que se pudesse ter hoje o Código Brasileiro de Aeronáutica, denominado CBAer, instituído pela Lei N° 7.565 de 1986 e que trata exclusivamente da Aviação Civil.

O CBAer alterou substancialmente a atividade de aviação no Brasil, mantendo a classificação das aeronaves em militares e civis, sendo estas classificadas em públicas e privadas. Cabe esclarecer que esta classificação ateve-se muito mais aos tipos de serviços aéreos realizados, do que às atividades essenciais do Estado.

Essa lei limita sua competência quanto a sua aplicação sobre aeronaves militares e sobre atividades exclusivas das Forças Armadas e não prevê a Aviação de Segurança Pública, diferente das anteriores que, apesar de não dizerem especificamente sobre esta atividade pública de aviação, permitiam os serviços executados diretamente pelo Estado e previam algumas exceções às suas aeronaves.

Nesta evolução, em 1999, por força da Lei Complementar N° 97, foi criado o Ministério da Defesa e, conforme seu artigo 21, houve a determinação legal para a criação da ANAC, assim, somente em 2005 foi extinto o antigo DAC e criada a ANAC[6], órgão regulador e fiscalizador da Aviação Civil e da infraestrutura aeronáutica e aeroportuária, vinculado ao Ministério da Defesa.

1.  APORTE CONSTITUCIONAL DA COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR SOBRE A MATÉRIA.

De forma pioneira, a Constituição Federal de 1934 deu à União competência privativa para legislar sobre Direito Aéreo, além de permitir a concessão da navegação aérea e dar competência aos juízes federais processar e julgar, em primeira instância, questões de navegação aérea, já que as Constituições de 1824 e 1891 nada falavam, sendo, portanto, a primeira Constituição Brasileira a tratar do assunto

Explorar a navegação aérea e legislar sobre Direito Aéreo sempre foi matéria constitucional de competência privativa da União, e sobre o termo direito aéreo somente a Constituição de 1946, a Emenda Constitucional No 1 de 1969 e a Constituição Federal de 1988 utilizaram adequadamente a expressão direito aeronáutico.

Neste contexto, a Constituição Federal de 1967 foi a primeira a dar competência ao Congresso Nacional dispor sobre os limites do espaço aéreo, seguindo neste caminho a Emenda Constitucional No 1 de 1969 e a Constituição Federal de 1988.

A denominação Direito Aéreo, originária dos doutrinadores franceses, tinha como objetivo definir as regras jurídicas relativas às aeronaves e sua circulação ou navegação aérea.

Ao longo das décadas, foi considerado, pelos doutrinadores, termo muito genérico, pois poderia estar relacionado a outros assuntos alheios à navegação aérea, como, por exemplo, a ecologia, telecomunicações, direito de uso do espaço, etc. Com o tempo foi substituída pela denominação Direito Aeronáutico, já que a expressão Direito Aéreo, segundo a maioria dos tratadistas de língua latina, poderia ensejar compreensão maior do que se pretendia, pois a navegação que é aérea e não o direito.

É importante esclarecer que, apesar de terem sido utilizadas as duas denominações por doutrinadores e legislações, as expressões direito aéreo e direito aeronáutico não tem equivalência, pois esta última trata exclusivamente da navegação realizada no espaço aéreo, por meio de aeronaves, para transporte de pessoas e coisas e que demanda relações jurídicas decorrentes.

Assim sendo, as Constituições Federais Brasileiras desde 1934 conferiram à União competência privativa para legislar ora sobre direito aeronáutico, ora sobre direito aéreo e em razão disso foram promulgados os Códigos Brasileiros do Ar de 1938, de 1966 e Código Brasileiro de Aeronáutica de 1986; este último, utilizando a expressão aeronáutica, já que regula as atividades de aviação, universalizadas através de tratados e de convenções internacionais.

O direito aeronáutico é regulado pelos Tratados, Convenções e Atos Internacionais de que o Brasil é signatário, pelo CBAer e pela legislação complementar, formada pela regulamentação oriunda do Código, pelas leis especiais, decretos e normas sobre matéria aeronáutica[7].

Com o advento da Constituição Federal de 1988, algumas regras apresentadas nas Constituições anteriores foram mantidas, como por exemplo, a previsão constitucional do artigo 22, inciso I, determinado competência à União legislar sobre direito aeronáutico; ao Congresso Nacional, conforme artigo 48, inciso V, competência para delimitar os limites do espaço aéreo e marítimo[8] e à lei, conforme o artigo 178, dispor sobre a ordenação do transporte aéreo e, aqui, conforme os preceitos da Carta Magna, o Código Brasileiro de Aeronáutico ter sido recepcionado por ela.

A Constituição Federal de 1988 adotou o federalismo como forma de Estado e deu a ele os atributos da indissolubilidade, pois além de prever que a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os municípios, todos autônomos e possuidores da tríplice capacidade de auto-organização e normatização própria, autogoverno e auto-administração, previu também que esta união é indissolúvel e qualquer pretensão de separação de um Estado-membro ensejará intervenção federal[9].

A organização político-administrativa do Estado Federal abrange também a repartição de competências, pois a autonomia conferida aos entes federativos pressupõe a divisão de competências legislativas, administrativas e tributárias e a própria Constituição Federal estabelece as matérias próprias de cada um dos entes federativos, preservado o princípio da predominância do interesse, que se manifesta em interesse geral, regional, local e regional e local.

Sendo assim as matérias de predominância do interesse geral será de competência da União, as questões de predominância do interesse regional caberão aos Estados e aqueles de interesse local aos Municípios. Ao Distrito Federal em princípio são atribuídas as competências reservadas aos Estados e Municípios, exceto a organização judiciária, do Ministério Público e da Defensoria Pública, bem como organização administrativa destes.

Em detrimento desta divisão de competências administrativas e legislativas, o legislador constituinte estabeleceu alguns critérios fundamentais para a formatação desta divisão, dando à União, Estados, Municípios e Distrito Federal reserva de Poderes, ora enumerados, ora remanescentes, ou seja:

–  Possibilitou a delegação aos Estados, mediante lei complementar, a legislar sobre questões específicas das matérias de competência privativa da União;

–  Propiciou a competência comum de atuação administrativa entre a União, Distrito Federal, Estados e Municípios, permitindo que leis complementares fixem normas para essa cooperação, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.
–  No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limita-se estabelecer normas gerais e aos Estados competência suplementar.
–  Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados terão competência legislativa plena, porém na superveniência de lei federal sobre normas gerais, suspende, somente no que lhe for contrário, a eficácia da lei estadual.

A Constituição Federal de 1988 em seu artigo 22 previu, em seus 29 incisos, todas as matérias de competência privativa da União, demonstrando clara supremacia em relação aos demais entes federativos.

No que diz respeito à divisão da matéria legislativa, ficou de competência privativa da União, entre outras, legislar sobre direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho (art. 22, inciso I, CF/88), além de legislar sobre navegação aérea, infraestrutura aeroportuária (art. 21, inciso XXII, letra “c”, CF/88), dispor sobre o uso do espaço aéreo de seu território e mar territorial, assim como no exterior até onde for admitida sua extraterritorialidade (art. 48, inciso V, CF/88), normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação e mobilização das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares (art. 22, inciso XXI, CF/88), competências da Polícia Federal, Polícias Rodoviária e Ferroviária Federais (art. 22, inciso XXII, CF/88) e competência concorrente da União, Estados e DF sobre organização, garantias, direitos e deveres das Polícias Civis. (grifo nosso)

A Constituição Federal de 1988[10], como regra geral, trata da celebração e resolução definitiva dos tratados, convenções e atos internacionais, pois o sistema brasileiro exige a publicidade na ordem interna dos tratados através de decreto presidencial, cuja aprovação se dá pelo Congresso Nacional, bem como sua vigência na esfera internacional.

Nesse mesmo entendimento, com base na Constituição Federal de 1937[11], a Convenção sobre Aviação Civil Internacional foi firmada pelo Brasil, cujo instrumento de ratificação foi depositado nos arquivos do Governo dos Estados Unidos da América em 08 de junho de 1946, e por tratar exclusivamente da Aviação Civil Internacional, balizou toda a legislação infraconstitucional brasileira sobre direito aeronáutico.

Assim, pode-se dizer que a aviação, seja pública ou privada, estará sob a égide do direito aeronáutico e das regras de navegação aérea, sendo, portanto, matéria de competência da União legislar, porém, ao considerar-se a aviação, como modalidade de serviço das Polícias Militares, Corpos de Bombeiros Militares, Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal e Polícias Civis, Órgãos instituídos pelo artigo 144 da Constituição Federal de 1988, é também competência da União legislar sobre essas matérias, pois se trata de assuntos voltados às normas gerais de organização (modalidade de policiamento), competência e material bélico (aeronave).

Diante desse contexto, a Aviação Militar, seguindo os preceitos da própria Convenção sobre Aviação Civil Internacional, possui regras próprias, sendo aplicada a ela apenas as regras gerais do Código Brasileiro de Aeronáutica, pois a aviação nas Forças Armadas é atividade de Estado e decorre de preceito constitucional[12] e, assim sendo, a Aviação de Segurança Pública deveria ter seguido os mesmos preceitos jurídicos, pois, apesar dos fins serem diferentes, as especificidades da atividade, inclusive no plano constitucional, determinam normatização específica, através de lei e não através de instrumentos normativos não primários(RBHA 91, IAC 06_06).

Merece citação a recomendação[13] proferida pelo Ministério Público do Distrito Federal ao Departamento de Trânsito do Distrito Federal (DETRAN) por ter adquirido e operar helicóptero com o fito de realizar patrulhamento e fiscalização de trânsito, além de missões policiais preventivas, de defesa civil, de vigilância, transporte de pessoal e de equipamentos, busca e salvamento e resgate.

Essa recomendação teve como fundamento a norma constitucional, a legislação aeronáutica, o R-200 (Decreto No 88.777/83), o Decreto-Lei 667/69 e, em especial, a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 1.181-1[14], proposta pelo Governador do Distrito Federal, contra a Câmara Legislativa do Distrito Federal, alegando a inconstitucionalidade por vício formal de iniciativa do artigo 117, incisos I, II, III e IV da Lei Orgânica do Distrito Federal, principalmente porque o DETRAN do DF foi incluído pela lei dentre os órgãos de segurança pública e assim o STF asseverou que a Câmara Legislativa do DF usurpou a competência privativa do Chefe do Poder Executivo local, para iniciar processo legislativo referente à matéria de organização administrativa, acarretando violação ao artigo 61, §1º, II, alínea “b” da Constituição Federal.

Não obstante, a acertada decisão daquele Egrégio Tribunal, não é tema deste artigo falar sobre o DETRAN ser ou não órgão de segurança pública, mas sim a recomendação expedida pelo Mistério Público do Distrito Federal, afirmando ser a atividade de aviação realizada pela Polícia Militar, serviço de atribuição legal e constitucional, conforme segue:

Isso posto, serve o presente para RECOMENDAR a Vossa Excelência que:
A) promova as medidas necessárias à solução definitiva da questão envolvendo a aeronave prefixo PR-EBQ de propriedade do DETRAN/DF, frente às significantes limitações ao seu uso verificadas na legislação de regência da matéria, situação revelada marcas indeléveis de antieconomicidade da manutenção do bem na carga patrimonial de autarquia;
B) considere as necessidades operacionais da Polícia Militar do Distrito Federal, bem assim as disposições que lhe atribuem a competência para o desempenho das atividades de policiamento aéreo, inclusive de trânsito; (grifo nosso)
C) restrinja da Fonte 237 ao custeio de despesas efetivamente direcionadas ao cumprimento da legislação federal, no caso concreto, os benefícios trazidos pelo serviço ou bem adquirido, frente ao volume do desembolso.

A importância desta recomendação está no fato de asseverar à Polícia Militar como aquela que, conforme o Ofício, “[…]detém a competência para o patrulhamento aéreo de trânsito urbano, atividade em perfeita sintonia com as expressões policiamento e fiscalização de trânsito utilizadas na legislação federal de regência[…]”, dizendo ainda que “[…]existe, aeronave destinada ao DETRAN/DF, cujo uso, limitado como está (e sempre foi), é desproporcional em relação aos fins da autarquia[…]”, assim, verifica-se a importância de uma legislação mais atual, e que, certamente, impediria esses entendimentos jurídicos e evitaria prejuízos ao erário público.

Certamente esta recomendação fundamentou a atividade de radiopatrulhamento aérea realizada, não só pelas Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares, mas por todas aquelas instituídas pelo artigo 144 da CF/88, afirmando sua constitucionalidade e importância no contexto da segurança pública no Brasil.

2.  CONSIDERAÇÕES SOBRE O CÓDIGO BRASILEIRO DE AERONÁUTICA DE 1986 E SUA APLICAÇÃO NA ATIVIDADE DE AVIAÇÃO DE SEGURANÇA PÚBLICA.

O CBAer, diferentemente dos anteriores, foi decretado pelo Congresso Nacional e sancionado pelo Presidente da República, sendo o resultado de todas as mudanças políticas, sociais e tecnológicas que o Brasil enfrentou. Vale dizer que a aviação tem em sua essência o desenvolvimento tecnológico e hoje esta lei já não é mais suficiente para regulamentar todas as atividades aéreas, pois a presença do Estado na aviação tornou-se uma realidade, tendo em vista que aeronaves são utilizadas, não mais com fins comerciais ou de transporte de pessoas, mas como ferramenta de preservação da ordem pública, atividades constitucionais do Estado e que não guardam qualquer equivalência com a Aviação Civil.

No que diz respeito às disposições de Direito Internacional Privado, o CBAer prevê a extraterritorialidade da lei somente para as aeronaves militares e públicas autorizadas, ou seja, consideram situadas no território do Estado de sua nacionalidade as aeronaves militares, bem como as civis de propriedade ou a serviço do Estado, por este diretamente utilizadas.

Outra questão prevista na lei é a determinação de que a aeronave a serviço do Estado, quando pousada em outros países, é equiparada às aeronaves militares, onde se pode concluir que sua presença em outro País refere-se, mais especificamente, às missões diplomáticas, transporte presidencial, missões da Organização das Nações Unidas (ONU), etc.

Como dito, a lei quando classifica as aeronaves em militares e civis, excetua de seu campo de aplicação as aeronaves militares, e ao classificar as aeronaves civis a lei compreendeu as aeronaves públicas e as aeronaves privadas, porém, são consideradas aeronaves públicas as pertencentes à administração direta, Federal, Estadual ou Municipal e destinadas ao serviço do poder público, inclusive as requisitadas na forma da lei, entretanto não definiu quais são esses serviços e não as excetuou como fez com as aeronaves militares.

Desta feita, as aeronaves policiais e de alfândega deveriam ser incluídas neste rol, pois, apesar de a lei não ser clara nesta definição, mas corroborando com o que ocorre em outros países como, por exemplo, os Estado Unidos da América, onde existe a Airborne Law Enforcement Association[15], é correta a assertiva do Professor JOSÉ DA SILVA PACHECO[16], ao dizer que “[…] as aeronaves públicas são as destinadas ao serviço do Poder Público, inclusive as de caráter alfandegário e policial, mesmo que requisitadas, na forma da lei (art. 107, §1º)[…]”, entretanto, o comentário do nobre professor está inserido no contexto da abrangência da extraterritorialidade da lei e não no âmbito do serviço ou atividade que realiza no território nacional.

Cabe ressaltar que este Código, como o anterior, foi tratado à luz dos preceitos instituídos pela Convenção sobre Aviação Civil Internacional, recepcionada pelo Brasil[17], e, não obstante tratar de normas de aplicação internacional, respeitaram em parte as regras instituídas por seu artigo 3o, conforme segue:

ARTIGO 3º Aeronaves Civis e do Estado:
a) Esta Convenção será aplicável unicamente a aeronaves civis, e não a aeronaves de propriedades do Governo.
(grifo nosso) 
b) São considerados aeronaves de propriedade do Governo aquelas usadas para serviços militares, alfandegários ou policiais.
(grifo nosso) 
c) Nenhuma aeronave governamental pertencente a um estado contratante poderá voar sobre o território de outro Estado, ou aterrissar no mesmo sem autorização outorgada por acordo especial ou de outro modo e de conformidade com as condições nele estipuladas.
d) Os Estados contratantes, quando estabelecerem regulamentos para aeronaves governamentais se comprometem a tomar em devida consideração a segurança da navegação das aeronaves civis.

Mais interessante, são as aeronaves pertencentes ou a serviço da administração indireta Federal, Estadual ou Municipal, pois são consideradas aeronaves privadas e sobre elas aplicam-se os preceitos do CBAer. Nesse sentido vale um comentário, qual seja: a administração indireta pertence à Administração do Estado e à luz do CBAer são tratadas, curiosamente, no âmbito do Direito Privado, quando deveriam ser tratadas no âmbito do Direito Público, conforme prevê o artigo 37 da CF/88.

Prosseguindo, o CBAer estabeleceu o Regulamento de Homologação Aeronáutica como forma de regulamentar a lei em seus diversos assuntos, principalmente no que diz respeito ao Sistema de Segurança de Voo, Sistema de Formação e Adestramento de Pessoal, Serviços Auxiliares, Nacionalidade, Matrícula e Aeronavegabilidade, Serviços Aéreos e Responsabilidade Civil, porém os serviços executados diretamente pelo poder público, como dito, não foram contemplados pela lei e diante desta omissão, a fim de suprir esta lacuna, estas atividades foram regulamentadas através de instrumentos normativos não primários, aplicando-se ao Estado as mesmas regras da Aviação Civil, tratando o Estado, de forma geral, como pessoa jurídica de direito privado.

Quando a lei não definiu as atividades executadas diretamente pelo Estado, muito menos os serviços realizados pelo poder público, o regulamento não poderia defini-los, pois ensejaria desrespeito aos princípios da legalidade e da reserva legal. A lei não só se omitiu na definição desses serviços, como também não que disse sobre a infraestrutura, formação, licenças, aplicação de taxas, etc., ficando o Estado sob a égide do Direito Privado, causando uma anomalia jurídica.

O primeiro exemplo que se pode apresentar é a classificação de aeródromos, pois segue a mesma classificação das aeronaves, definidos em militares e civis, sendo os civis os aeródromos privados e públicos. A lei definiu aeródromos públicos, aeroportos, helipontos públicos e heliportos aqueles dotados de instalações e facilidades para o apoio de operações de aeronaves e de embarque e desembarque de pessoas e cargas e privados os aeródromos e helipontos para uso exclusivo de seu proprietário ou mediante sua permissão, vedada a exploração comercial.

Diante disso fica claro que essa classificação dos aeródromos civis tem cunho econômico e comercial, o que a nosso ver a classificação das aeronaves trilhou por esse mesmo caminho, pois os aeródromos de uso exclusivo das aeronaves do Estado, para o exercício de suas atividades essenciais, como segurança pública, são classificados como aeródromos ou helipontos privados e seguem regulamentos da Aviação Civil, adaptados aos serviços do Estado.

Seguindo para a estrutura do CBAer, o Título III dessa lei aborda todos os assuntos referentes à Infraestrutura Aeronáutica e nele dão-se elementos para definição de quem forma a Aviação Civil, e fica claro que nela não estão incluídas qualquer atividade pública realizada diretamente pelo Estado, seja militar ou de segurança pública, pois se vê que a Aviação Civil refere-se basicamente aos serviços aéreos públicos e privados, contemplando neste Título os serviços auxiliares, sistema aeroportuário, sistema de proteção ao voo, sistema de segurança de voo, sistema de registro aeronáutico brasileiro, sistema de formação e adestramento de pessoal, sistema de indústria aeronáutica, etc.

Quando a lei define a formação e adestramento de pessoal, faz referência exclusivamente à Aviação Civil, pois, segundo a lei, as Forças Armadas seguem legislação especial.

Esta exceção corrobora com o entendimento de que essa situação deveria ter sido estendida à Aviação de Segurança Pública, pois a lei somente permite o funcionamento de aeroclubes, escolas ou cursos de aviação mediante autorização prévia da autoridade de aviação civil, pois estas escolas, além de fomentarem a aviação, possuem caráter comercial ou econômico.

Assim, não há previsão legal ou regulamentar de que o Estado, para criar um curso ou uma escola de formação aos seus policiais, com o objetivo de prepará-los para o exercício das funções de pilotos, mecânicos e tripulantes operacionais, denominados aeronavegantes, deva pedir autorização para a ANAC, pois como a lei não previu, não significa que deva seguir as regras da Aviação Civil, mesmo porque elas não se coadunam com os preceitos de Direito Público.

Nesse mesmo enfoque, o Título IV, ao tratar das aeronaves, define sua classificação e, muito além, determina os tipos de contratos que incidem sobre elas, como se dá a propriedade e exploração de aeronaves e cria regras sobre a nacionalidade, matrícula e aeronavegabilidade, etc. Assim, a lei define como operador ou explorador de aeronave, a pessoa física ou jurídica que realiza serviço aéreo público ou privado, o fretador e o arrendatário que reservaram a condução técnica da aeronave, a direção e a autoridade sobre a tripulação.

Desta feita, à revelia da lei, a autoridade de aviação civil, através de regulamento, considera como operador ou explorador de aeronave qualquer órgão do Estado que realize atividade de Aviação de Segurança Pública, o que à luz da lei não é possível, pois, reafirmando, a operação ou exploração de aeronave trata-se basicamente de atividade comercial, econômica ou privada e a atividade constitucional de segurança pública não possui vínculos de similitude em nenhumas dessas condições, pois, mais uma vez, por própria consideração da lei, foi excluída desta definição a Aviação Militar. Como dito anteriormente, nesse entendimento, poder-se-ia incluir a VASP ou a Nordeste Linhas Aéreas como exploradoras ou operadoras de aeronaves.

O Título V do Código fala da Tripulação, sua composição, licenças e certificados e sobre o comandante de aeronave. Segundo a lei, são tripulantes as pessoas devidamente habilitadas que exercem função a bordo da aeronave, caracterizados como aeronautas. No estudo dos seus artigos fica claro que a lei trata das tripulações que atuam nas empresas de transporte aéreo regular, não-regular e serviços especializados, pois dizem respeito às atividades remuneradas ou não a bordo de aeronaves, conforme a Lei Nº 7.183, de 05 de abril de 1984 que regulamentou a função do aeronauta[18].

Como exemplo, pode-se citar o Decreto-Lei N° 71, de 27 de fevereiro de 1984[19], que aprovou o Estatuto do Comandante de Aeronave de Portugal e, acertadamente, cumpriu, diferentemente do CBAer, os preceitos da Convenção sobre Aviação Civil Internacional, conforme segue:

Art. 1° – O presente Estatuto é aplicável ao comandante de aeronave nacional de transporte aéreo
….
3 – As disposições contidas neste Estatuto não se aplicam aos comandantes de aeronaves quando utilizadas em serviço do Estado, militares, aduaneiros, de polícia e outros. (grifo nosso)

Ainda sobre o tema, de forma controvertida e em descompasso com entendimento correto na norma, o Relatório Final A-015/CENIPA/2009, que analisou o acidente aeronáutico ocorrido em 04 de abril de 2005 com aeronave do Grupamento Aéreo do Mato Grosso, afirmou em sua análise, e apresentou como fator contribuinte, o seguinte:

A tripulação envolvida no acidente iniciou o serviço de sobreaviso às 8h e passou o dia realizando atividades burocráticas. Ao ser acionada a missão, os tripulantes já contavam com uma jornada de trabalho de 11 horas, ou seja, não poderiam decolar, de acordo com o que preconiza a Lei 7.183 em seus artigos 20 e 21, pois estariam suscetíveis à fadiga. (grifo nosso)

Como lembrança, a própria RBHA 91, subparte K, apesar de não ser instrumento juridicamente válido para regulamentar essa aviação, ao tratar da Aviação de Segurança Pública, excetuou a aplicação da referida lei aos seus aeronavegantes, ao afirmar no item 91.957(d), que: “[…]qualquer tripulante contratado segundo a Consolidação das Leis do Trabalho, CLT, está sujeito à Lei nº 7.183, de 05 de abril de 1984, que trata do exercício da profissão de aeronauta”[…], ora, por exclusão, os que não são, não estão sob o manto dessa lei, mesmo porque, não poderia ser diferente, senão, incorreria em ilegalidade, já que o regime jurídico do servidor público é estatutário e não celetista.

O Título VI estabelece os serviços aéreos, que podem ser privados ou públicos. Os serviços aéreos privados são os realizados, sem remuneração, em benefício do próprio operador, compreendendo as atividades aéreas de recreio ou desportivas, de transporte reservado ao proprietário ou operador da aeronave e de serviços aéreos especializados, realizados em benefício exclusivo do proprietário ou operador da aeronave.

Por outro lado, para que seja possível a exploração dos serviços aéreos públicos há a obrigatoriedade de prévia concessão (transporte aéreo regular) ou autorização ou permissão (transporte aéreo não-regular ou serviço especializado), mediante licitação[20].

Os serviços aéreos públicos podem ser classificados segundo o seu objeto, seu âmbito de ação, sua frequência e horário, a empresa ou órgão que os executa e sob o aspecto da concessão à empresa privada.

Os serviços aéreos públicos, segundo seu objeto, podem ser de transporte de passageiros, carga, mala postal, misto e especializado. Segundo o seu âmbito de ação podem ser internacionais ou domésticos e quanto a sua frequência ou horário podem ser regulares ou não-regulares, lembrando que as empresas de taxi-aéreo são consideradas empresas de transporte aéreo não-regular.

Quanto à realização dos serviços aéreos, aparentemente, pode não haver relação direta entre o serviço executado e a aeronave utilizada, uma vez que aeronave pode ser privada e o serviço ser público, porém esse serviço público é o descrito nos artigos 180 a 221 do CBAer e não dizem respeito a qualquer atividade que não seja as de transporte aéreo de pessoas e coisas, desporto, turismo, recreio e serviços especializados, mediante concessão ou permissão, nada tendo a ver com a aviação executada diretamente pelo Estado, como a militar ou de segurança pública.

Nesse sentido, apesar da RBHA 91, subparte A, item 91.1(f) considerar a Aviação de Segurança Pública como serviço aéreo especializado, a RBHA 47, que regulamenta o funcionamento e atividades do Sistema de Registro Aeronáutico Brasileiro, instituído pelo CBAer e pelo Decreto Nº 96.266 de 1988, determina em sua subparte D que as aeronaves públicas destinadas ao serviço do poder público, inclusive as requisitadas na forma da lei, utilizadas a serviço da administração direta pelos órgãos federais, estaduais, municipais ou do Distrito Federal, para o transporte não remunerado de autoridades, pessoas a serviço ou convidados, devem ser registradas conforme as categorias abaixo relacionadas, em razão de sua utilização:

CATEGORIA

ÓRGÃO

ADF

Pública – Administração Direta Federal

ADE

Pública – Administração Direta Estadual

ADM

Pública – Administração Direta Municipal

ADD

Pública – Administração Direta do Distrito Federal

PIN

Pública – instrução

PEX

Pública – Experimental

PUH

Pública – Histórica

 Uma questão interessante é que este regulamento não diz sobre a utilização das aeronaves, registradas nas categorias ADF, ADE ou ADD, nas atividades de segurança pública, mas somente no transporte de pessoas, conforme segue:

Utilização: a serviço de órgãos federais, de órgãos estaduais, de órgãos municipais ou de órgãos do Distrito Federal, da administração direta, para transporte não remunerado de autoridades, pessoas a serviço ou convidados.[21]

As aeronaves privadas, como as públicas, são registradas conforme sua categoria e dentre essas categorias há o serviço aéreo especializado público (SAE), realizados por pessoa natural ou jurídica brasileira, autorizada (permissionária de serviço público), mediante remuneração, em que somente as pessoas e materiais relacionados com a execução do serviço podem ser conduzidos e o serviço aéreo privado (TPP), realizado sem remuneração, em benefício dos proprietários ou operadores, compreendendo as atividades aéreas de recreio ou desportivas, de transporte reservado ao proprietário ou operador, de serviços aéreos especializados realizados em benefício exclusivo do proprietário ou operador, não podendo efetuar quaisquer serviços aéreos remunerados.

Diante disso, as aeronaves utilizadas na Aviação de Segurança Pública, são registradas na categoria ADF, ADE, ADD, etc e não na categoria SAE[22] ou TPP[23], criando uma dicotomia normativa entre a RBHA 91 e a 47, prevalecendo, é claro, o que for determinado pelo certificado de matrícula e de aeronavegabilidade da aeronave, apesar de que nenhuma dessas classificações se coadunam com a competência constitucional dos Órgãos de Segurança Pública.

O Título VII trata do contrato de transporte aéreo, que, segundo a lei, obriga o empresário a transportar passageiro, bagagem, carga, encomenda ou mala postal, por meio de aeronave, mediante pagamento e que segundo sua definição em nada se aplica às atividades militares ou de segurança pública executadas pelo Estado.

O Título VIII estabelece critérios sobre responsabilidade civil do transportador aéreo, enquanto explorador de serviço aéreo e quando o transporte for doméstico. Aqui se aplica também, subsidiariamente, os preceitos estabelecidos pelo Código de Defesa do Consumidor e Código Civil Brasileiro. Este tema é controverso e há jurisprudência farta sobre esses conflitos aparentes de aplicação de normas.

Nesse tema é bom afirmar que esta modalidade de responsabilidade civil se aplica somente ao transportador ou explorador aéreo, pois ao Estado a responsabilidade civil, além de ser extracontratual, será sempre objetiva, independentemente de culpa do agente público, apesar de o Estado contratar seguro aeronáutico para as aeronaves que atuam na Aviação de Segurança Pública.

Por fim, o Título IX aborda os assuntos referentes às infrações e procedimentos administrativos, e mais uma vez é possível afirmar que sua amplitude é limitada e não atinge os militares ou policiais em suas atividades, pois são aplicáveis somente a aeronautas, aeroviários[24], operadores de aeronave, empresas concessionárias ou permissionárias de serviços aéreos públicos, empresas de manutenção de aeronaves, fabricantes de aeronaves e que não há qualquer aplicação nas atividades realizadas diretamente pelo Estado e que será estudado a seguir.

2.1.  AS INFRAÇÕES PREVISTAS NO CÓDIGO BRASILEIRO DE AERONÁUTICA DE 1986 E SUA APLICAÇÃO NA ATIVIDADE DE AVIAÇÃO DE SEGURANÇA PÚBLICA.

O Título V, artigos 156 a 173 do CBAer, aborda os assuntos referentes à Tripulação, sua composição, licenças e certificados e sobre o comandante de aeronave. Segundo a lei, são tripulantes as pessoas devidamente habilitadas que exercem função a bordo da aeronave, definidos como aeronautas.

Como dito, a Lei Nº 7.183, de 05 de abril de 1984, que regulamentou a função do aeronauta, determinou a composição da tripulação, regime e jornada de trabalho, sobreaviso, viagens, limites de voo e pousos, períodos de repouso, etc, assim, pode-se afirmar que a lei, ao definir a composição e responsabilidades das tripulações de aeronave, tratou exclusivamente daqueles que atuam nos serviços aéreos públicos e privados, que englobam os transportes aéreos regular, não-regular e serviços especializados, não sendo extensivas aos aeronavegantes, que são aqueles que atuam na Aviação Militar e de Segurança Pública, atividades essenciais do Estado.

Os artigos 165 a 173 do CBAer falam sobre o comandante de aeronave e, além do tema responsabilidade, determinam sua atribuições e funções a serem exercidas a bordo da aeronave. Mais uma vez, pode-se afirmar que estes artigos não se aplicam aos aeronavegantes, pois a lei afirma que toda aeronave terá a bordo um Comandante, membro da tripulação, designado pelo proprietário ou explorador e que será seu preposto durante a viagem. Destarte esse entendimento, não se pode descartar a aplicação de alguns conceitos que são comuns às atividades realizadas pelos comandantes de aeronave na Aviação de Segurança Pública, como, por exemplo, ser ele o responsável pela operação e pela segurança da aeronave.

Pode-se dizer que na Administração Pública do Estado não há a figura jurídica do preposto, pois este é, em regra, uma pessoa que representa a pessoa jurídica de direito privado em negócios ou audiências judiciais e é uma condição personalíssima, não podendo, sem autorização do preponente, fazer-se substituir no desempenho da preposição, além do fato de que, como exemplo, conforme, os artigos 42 e 144 da Constituição Federal, os artigos 23, 24, 138, 139 e 141 da Constituição do Estado de São Paulo, além do que prevê o Código Penal Militar[25] e o Regulamento Disciplinar da PMESP[26], os membros das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares, instituições organizadas com base na hierarquia e disciplina, serem militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios e estarem sob a égide de regime jurídico próprio e estatutário.

A outra questão é a sua designação ser realizada pelo proprietário ou explorador e que, como dito, não se aplica às atividades de Estado, a não ser que Ele explorasse diretamente o transporte aéreo regular, não-regular ou serviços especializados, como ocorreu no passado.

A lei, ao tratar o comandante de aeronave, deu a ele superioridade hierárquica aos demais tripulantes a bordo da aeronave, o que na Aviação Militar e na Aviação de Segurança Pública realizada, por exemplo, pelas Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares, tal condição é organizacional e estrutural.

O comandante da aeronave, além de ser preposto do proprietário ou explorador, é também responsável pela segurança operacional, operação, guarda de valores, mercadorias, bagagens despachadas, mala postal, bem como responsável pelo cumprimento da regulamentação profissional no tocante a limites de jornada de trabalho, limites de voo, intervalos de repouso e fornecimento de alimentos.

No tocante à segurança operacional, o comandante de aeronave pode desembarcar passageiro inconveniente e carga, alijar carga durante voo e somente responderá se agir com excesso de poder. O comandante é ainda responsável pelo assento no diário de bordo dos nascimentos e óbitos ocorridos.

Diante disso, pode-se afirmar, categoricamente, que esse comandante de aeronave descrito pelo CBAer é aquele que atua nos serviços aéreos públicos e privados, diferentemente daqueles que atuam nas aeronaves da Aviação de Segurança Pública, pois, neste caso, além de não existir a figura jurídica do vínculo empregatício, contrato de trabalho, não se aplicam a eles as leis trabalhistas, além do fato de o Estado possuir regras próprias quanto à organização de suas instituições.

As atividades executadas, bem como as funções exercidas pelos aeronavegantes da Polícia e Corpos de Bombeiros Militares, assemelham-se, quase em sua totalidade, à Aviação Militar, não restando qualquer semelhança com o aeronauta, denominação específica aos pilotos, comissários, etc. da Aviação Civil.

Sobre este tema, a RBHA – 61 define os requisitos para a concessão de licenças de pilotos e de instrutores de voo, tanto para o exercício de atividade privada como para a comercial, exigindo, por exemplo, dos pilotos das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares o cumprimento desta norma, a qual, inclusive, convalida regra específica dos militares das Forças Armadas aos militares das Polícias e Corpos de Bombeiros Militares, conforme segue:

61.43 – CONCESSÃO DE LICENÇA PARA MILITARES DA ATIVA DAS FORÇAS ARMADAS
(a) Pode ser concedida licença de piloto ao solicitante militar da ativa que tenha atendido aos requisitos previstos neste regulamento para o tipo de licença solicitada.
(b) O campo “observações” da licença concedida nos termos do parágrafo (a) desta seção deve ser preenchido, necessariamente, com a seguinte inscrição: “MILITAR DA ATIVA”. (grifo nosso) 
(c) A função de inspeção no âmbito da aviação civil é exercida, exclusivamente, por oficiais aviadores da Aeronáutica e Comandantes qualificados como pilotos de linha aérea (PLA), que exerçam atividades no Departamento de Aviação Civil, sendo esses designados como Inspetores de Aviação Civil.
(d) O disposto no parágrafo (a) desta seção aplica-se, também, aos oficiais das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros cuja formação e experiência tenha, respectivamente, sido ministrada e adquirida em Unidade de Ensino de uma das Forças Armadas (grifo nosso) 

A questão é que atualmente as licenças expedidas pela ANAC aos pilotos das Policias Militares e Corpos de Bombeiros Militares é inscrita a observação “MILITAR DA ATIVA”, mesmo que o piloto tenha sido formado por escola de aviação do Órgão de Segurança Pública ou por escola contratada pelo Estado. É bom ressaltar que os militares das Forças Armadas que atuam na Aviação Militar são formados através de cursos próprios, e não seguem esta regulamentação. Caso queiram, por motivos particulares, adquirirem licenças de piloto privado ou comercial deverão seguir as regras acima.

Além do pagamento das Taxas de Fiscalização da Aviação Civil – TFAC, que incidem sobre a expedição de licenças e suas revalidações, é exigido dos pilotos da Aviação de Segurança Pública, a contrário senso, o preconizado pela RBHA 61 e o disposto da RBHA 91, Subparte K, que impõe a licença de piloto comercial, tanto para o comandante da aeronave como para o copiloto.

Assim, pode-se afirmar que houve uma interposição equivocada dos preceitos da RBHA 61 com a RBHA 91, onde, por exemplo, tem-se um militar do Estado atuando, em razão de seu cargo, mediante concessão de licença de piloto comercial, o que, acertadamente, não acontece com os militares das Forças Armadas, pois incorreria no mesmo erro exigir deles essa licença para voar as aeronaves militares.

As providências administrativas e as infrações previstas no CBAer estão capituladas nos artigos 288 a 311 e, especificamente, o artigo 289 considera providências administrativas a multa, a suspensão de certificados, licenças, concessões ou autorizações, a cassação de certificados, licenças, concessões ou autorizações, a detenção, interdição ou apreensão de aeronave, ou do material transportado e a intervenção nas empresas concessionárias ou autorizadas.

Segundo o CBAer, artigo 290, a autoridade aeronáutica poderá requisitar o auxílio da força policial para obter a detenção dos presumidos infratores ou da aeronave que ponha em perigo a segurança pública, pessoas ou coisas, nos limites do que dispõe o Código.

O artigo 291, por sua vez, determina que toda vez que se verifique a ocorrência de infração prevista neste Código ou na legislação complementar, a autoridade aeronáutica lavrará o respectivo auto, remetendo-o à autoridade ou ao órgão competente para a apuração, julgamento ou providência administrativa cabível, sendo que, se a infração constituir crime, a autoridade levará, imediatamente, o fato ao conhecimento da autoridade policial ou judicial competente.

A multa será imposta de acordo com a gravidade da infração, podendo ser acrescida da suspensão de qualquer dos certificados ou da autorização ou permissão, podendo a suspensão ser aplicada para período não superior a 180 (cento e oitenta) dias e, conforme o caso, ser prorrogada uma vez por igual período.

O Código assegura o direito à ampla defesa e ao contraditório e determina que seja solidária a responsabilidade de quem cumprir ordem exorbitante ou indevida do proprietário ou explorador de aeronave e que resulte em infração, bem será solidária a responsabilidade da pessoa jurídica empregadora quando das infrações cometidas por seus prepostos, agentes, empregados ou intermediários no exercício das respectivas funções.

Especificamente sobre infrações, os artigos 299, 300, 301 e 302 do CBAer abordam esses assuntos, que podem, como dito, ensejar a multa, suspensão ou a cassação de quaisquer certificados de matrícula, habilitação, concessão, autorização, permissão ou homologação.

O artigo 322, do CBAer, autorizou a instalação de uma Junta de Julgamento e Recursais com a competência de julgar, administrativamente, as infrações e demais questões dispostas na lei, imputando, quando for o caso, as penalidades previstas, porém, somente em 01 de abril de 2008, através da Resolução N° 22 foi criada esta Junta no âmbito da competência da ANAC[27].

Por sua vez, a Resolução Nº 25, de 25 de abril de 2008, dispõe sobre o processo administrativo para a apuração de infrações e aplicação de penalidades, no âmbito da competência da ANAC e utiliza complementarmente a Lei Nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal.

Certamente estas normas têm aplicabilidade na Aviação Civil, pois a portaria estipula os emolumentos em razão das infrações impostas pela ANAC, pois como estas infrações não atingem a Aviação Militar, não há como estendê-las à Aviação de Segurança Pública.

Desta feita, tratou-se especificamente da abrangência das infrações imputadas aos aeronautas, aeroviários e operadores de aeronaves, não obstante, este entendimento abranger também as infrações imputadas às pessoas jurídicas de direito privado, ou seja, à concessionária ou permissionária de serviços aéreos, às empresas de manutenção, reparação ou distribuição de aeronaves e seus componentes, aos fabricantes de aeronaves e de outros produtos aeronáuticos, a outras pessoas naturais ou jurídicas e às referentes ao uso das aeronaves.

Como dito, a atividade do aeronauta e aeroviário é profissão instituída por lei específica e, portanto, pode-se afirmar que sua aplicabilidade não atinge os servidores públicos no exercício legal de suas funções, pois sua abrangência é específica e não se pode, sob pena de cometimento de ilegalidade, incluir neste rol, por analogia, os membros da Administração Pública.

A questão mais complicada seria a possibilidade de a ANAC imputar multa à pessoa jurídica de direito público, pois, conforme o certificado de matrícula e nacionalidade das aeronaves, a Polícia Militar do Estado de São Paulo, por exemplo, é considerada proprietária de suas aeronaves, entretanto, não poderia ter sido considerada operadora, pois descumpre o próprio CBAer, ao criar uma nova categoria de operador de aeronave, conforme segue:

Art. 123. Considera-se operador ou explorador de aeronave:
I – a pessoa jurídica que tem a concessão dos serviços de transporte público regular ou a autorização dos serviços de transporte público não regular, de serviços especializados ou de táxi-aéreo;
II – o proprietário da aeronave ou quem a use diretamente ou através de seus prepostos, quando se tratar de serviços aéreos privados;
III – o fretador que reservou a condução técnica da aeronave, a direção e a autoridade sobre a tripulação;
IV – o arrendatário que adquiriu a condução técnica da aeronave arrendada e a autoridade sobre a tripulação.
 

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Diante dessa análise resumida dos Preceitos do CBAer, viu-se que sua aplicação nas atividades de aviação realizadas pela Aviação de Segurança Pública é deveras restrita, pois a lei, por ser anterior à Constituição Federal de 1988, não contemplou os preceitos por ela instituídos, tão pouco os preceitos sobre as aeronaves de Estado estipulados pela Convenção sobre Aviação Civil Internacional, e, portanto, não se pode exigir do Estado o mesmo que se exige das empresas que executam os serviços aéreos públicos e privados, e que compõem a Aviação Civil.

Ficou demonstrado que essas normas abrangem exclusivamente a Aviação Civil em todos os seus aspectos de infraestrutura aeroportuária, uso do espaço aéreo, regras de direito internacional, responsabilidade civil, registro e contratos de aeronaves, tripulação, concessão e permissão de serviços públicos para transporte de pessoas e coisas, infrações, garantia de responsabilidade do transportador, etc.

Restou evidente que o CBAer apresenta conceitos sobre aeronaves do Estado, entretanto aponta considerações específicas somente às aeronaves militares, omitindo-se no que diz respeito às aeronaves públicas destinadas ao serviço do Poder Público, pois, ao considerá-las, no gênero, como aeronaves civis, possibilitou, contrariando preceitos de Direto Público, a autoridade de aviação civil estender, por analogia, as normas instituídas para Aviação Civil aos serviços essenciais do Estado.

Nesse entendimento o CBAer e seus regulamentos definem como serviços aéreos aqueles prestados por seus permissionários ou concessionários de serviço público e realizados por pessoas jurídicas de direito privado, como as empresas de transporte regular, não-regular e especializadas e que não se coadunam com a atividade constitucional de segurança pública atribuída à União, Distrito Federal, Estados e Municípios.

Mesmo assim, de forma antijurídica, os regulamentos instituídos pela ANAC, órgão criado para regular atividade econômica, classificam a Aviação de Segurança Pública como serviços aéreos especializados.

Evidente que, para tal pretensão, faz-se necessária alteração legislativa, conforme Projeto de Lei nº 2.103 de 1999, de autoria do Deputado Federal Gonzaga Patriota, que tramita no Congresso Nacional, além dos debates iniciados pela Secretaria Nacional de Segurança Pública (SENASP), órgão vinculado ao Ministério da Justiça, através da Comissão de Aviação de Segurança Pública, criada através da Portaria SENASP Nº 18, de 8 de julho de 2008 e do Conselho Nacional de Aviação de Segurança Pública, instituído pelas Portarias SENASP No 2.555, de 18 de dezembro de 2008 e No 7, de 13 de abril de 2009.


REFERÊNCIAS

Conteúdo sobre a Organização de Aviação Civil Internacional disponíveis em: <http://www.icao.int/cgi/goto_m.pl?cgi/statesDB4.pl?en>. Acesso em 08/02/09, às 19h10min.
Conteúdo sobre Airborne Law Enforcement Association disponível em: <http://www.alea.org/Members/files/103-411.aspx>. Acesso em 15/03/2009, às 20h00min.
Conteúdo sobre artigos e legislações disponíveis em <http://www.sbda.org.br>. Associação Brasileira de Direito Aeronáutico e Espacial.
Conteúdo sobre leis federais, decretos-lei e decretos disponível em: <http://www.senado.gov.br/web/cegraf/ril/Pdf/pdf_133/r133-22.PDF>. Acesso em 06/02/09
Conteúdo sobre o Instituto Nacional de Aviação Civil de Portugal disponível em:<http://ww2.inac.pt/images/PDF/Legislacao/pessoal_aeronautico/dl71_1984.pdf.> Acesso em 12/10/2008 às 20h15min.
Conteúdo sobre o Supremo Tribunal Federal disponível em: <http://www.stf.jus.br>. Acesso em 27/02/2009, às 16h49min.
Conteúdo sobre projetos de lei e leis federais disponível em: <http://www.camara.gov.br>. Acesso em 02/02/2009 às 14h00min.
ARAÚJO, Luis Ivani de Amorim, Curso de Direito Aeronáutico. Rio de Janeiro: Forense, 1998;
ARAÚJO, Luiz Alberto David e JÚNIOR, Vidal Serrano Nunes, Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2002;
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2004.
GASPARINI, Diogenes, Direito Administrativo. 5. ed., São Paulo: Saraiva, 2000;
MEDAUAR, Odete, Coletânea de legislação administrativa. 2. ed., São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001;
MELLO, Celso Antônio Bandeira de, Curso de Direito Administrativo, São Paulo: Malheiros, 2007;
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. 26. ed., Rio de Janeiro: Malheiros, 2000;
MORAES, Alexandre de Moraes, Direito Constitucional, 23. ed., São Paulo: Atlas 2008;
PACHECO, José da Silva, Comentários ao Código Brasileiro de Aeronáutica. 3. ed., São Paulo: Forense, 1990;
PAULO, Marcelo alexandrino Vicente, Direito Administrativo Descomplicado. 14. ed., Rio de Janeiro: Impetus, 2007;


NOTAS

[1] Art. 19. O Governo regulamentará o serviço de aviação, quer para as linhas internacionais, quer para as interiores, tendo em vista os princípios gerais estabelecidos na Constituição de 24 de fevereiro de 1891, com respeito á navegação de cabotagem e á não concessão de privilégios, os regulamentos adotados em outros países e as convenções internacionais existentes, acautelados os interesses da Defesa Nacional, podendo contratar o transporte da correspondência postal, mediante o pagamento do produto, ou de parte do produto, que for apurado pela venda de selos especiais, cuja tabela poderá organizar.
[2] Decreto Lei No 483/38, Artigo 49: Nenhuma aeronave privada poderá transportar, salvo autorização especial, ouvidos os Ministérios da Guerra e da Marinha: a) explosivos, armas de fogo, munições de guerra e quaisquer meios e petrechos bélicos e bem assim pombos correios;” (grifo nosso)
[3] Lei No 7.565/86 (CBA), Artigo 21: Salvo com autorização especial de órgão competente, nenhuma aeronave poderá transportar explosivos, munições, arma de fogo, material bélico, equipamento destinado a levantamento aerofotogramétrico ou de prospecção, ou ainda quaisquer outros objetos ou substâncias consideradas perigosas para a segurança pública, da própria aeronave ou de seus ocupantes. (grifo nosso)
[4] Dados extraídos do site <http://www.icao.int/cgi/goto_m.pl?cgi/statesDB4.pl?en>, consultado em 08/02/09, às 19h10min. Organização da Aviação Civil Internacional (OACI) ligada à Organização das Nações Unidas, com a participação atual de 190 Estados contratantes.
[5] Aprovada pelo Decreto-Lei N° 7.952 de 11 de setembro de 1945 e ratificada pelo Decreto N° 21.713 de 26 de março de 1946.
[6] Lei N° 11.182 de 27 de Setembro de 2005 e regulamentada pelo Decreto N° 5.731 de 20 de Março de 2006. Brasil.
[7] Artigo 1° do CBA.
[8] Lei Nº 8.617 de 04 de janeiro de 1993, dispõe sobre o mar territorial, a zona contígua, a zona econômica exclusiva e a plataforma continental brasileiros, e dá outras providências.
[9] Artigo 34, inciso I, da Constituição Federal de 1988.
[10] Artigo 5º, § 2º, Artigo 49, inciso I e artigo 84, inciso VIII e da CF/88.
[11] Artigo 15, inciso I, artigo 54, letra a e artigo 74, letras “a”, “d” e “n”.
[12] Artigo 142 da Constituição Federal de 1988.
[13] Ofício Conjunto No 01/2008 – 1a PJM/3a PRODEP/MPCDF de 22 de julho de 2008.
[14]“EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 117, INCISOS I, II, III E IV, DA LEI ORGÂNICA DO DISTRITO FEDERAL. ÓRGÃOS INCUMBIDOS DO EXERCÍCIO DA SEGURANÇA PÚBLICA. ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA. MATÉRIA DE INICIATIVA RESERVADA AO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. MODELO DE HARMÔNICA TRIPARTIÇÃO DOS PODERES. INCONSTITUCIONALIDADE. 1. Por tratar-se de evidente matéria de organização administrativa, a iniciativa do processo legislativo está reservada ao Chefe do Poder Executivo local. 2. Os Estados-membros e o Distrito Federal devem obediência às regras de iniciativa legislativa reservada, fixadas constitucionalmente, sob pena de violação do modelo de harmônica tripartição de poderes, consagrado pelo constituinte originário. Precedentes. 3.Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.” Texto consultado no site <http://www.stf.jus.br> em 27/02/2009, às 16h49min.
[15] Pesquisa realizada no site <http://www.alea.org/Members/files/103-411.aspx>, em 15/03/2009, às 20h00min.
[16]  PACHECO, Jose da Silva, Comentários ao Código Brasileiro de Aeronáutica, 3. ed., Rio de Janeiro: Forense, 2001, p. 36.
[17] Convenção recepcionada pelo Decreto Lei N° 7.952 de 1945 e promulgada pelo Decreto N° 21.713 de 27 de Agosto de 1946. Brasil.
[18] Profissional habilitado pela ANAC, que exerce atividade a bordo de aeronave civil nacional, mediante contrato de trabalho, regido pela legislação trabalhista.
[19] Lei disponível em: http://ww2.inac.pt/images/PDF/Legislacao/pessoal_aeronautico/dl71_1984.pdf. Acesso em 12/10/2008 às 20h15min.
[20] Lei No 8.666 de 1986, Lei de Licitações, artigo 122: Nas concessões de linhas aéreas, observar-se-á procedimento licitatório específico, a ser estabelecido no Código Brasileiro de Aeronáutica.
[21] RBHA 47 – Funcionamento e Atividades do Sistema de Registro Aeronáutico Brasileiro, 2000, p.17.
[22] Artigo 281 do CBA.
[23] Artigo 178 do CBA.
[24] Decreto Nº 1.232, de 22 de JUNHO de 1962, regulamenta a profissão de Aeroviário e o define como sendo todo trabalhador que, não sendo aeronauta, exerce função remunerada nos serviços terrestres de Empresa de Transportes Aéreos.
[25] Decreto-Lei Nº 1.001 de 21 de outubro de 1969, instituiu o Código Penal Militar. Brasil.
[26] Lei Complementar Nº 893, de 09 de março de 2001, que instituiu o Regulamento Disciplinar da Polícia Militar – RDPM. São Paulo.
[27] Competência outorgada pelo inciso XLVI, do art. 8º, da Lei nº 11.182, de 27 de setembro de 2005, tendo em vista o disposto no art. 3º do Decreto nº 5.731, de 20 de março de 2006, art. 7º, inciso XII, da Resolução nº 01, de 18 de abril de 2006, que aprovou o Regimento Interno da ANAC.

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17 COMENTÁRIOS

  1. BOM DIA…PODERIAM INFORMAR SE EXISTE REGULAMENTACAO ESPECIAL PARA (SAE) AEROLEVANTAMENTOS, SENDO QUE MAIS DE 90% DO TEMPO VOADO SAO FEITOS A 300 PES ACIMA DO TERRENO,DESVIANDO DE TORRES DE CELULARES E ALTA TENSAO, ACOMPANHANDO TODO O RELEVO….POIS NAO RECEBO ADICIONAL DE PERICULOSIDADE….OBRIGADO

  2. Vi a consulta de civil voar com militar feita algum tempo atrás por alguém preocupado com segurança de vôo. Sumiu tudo, não há, de fato, nada que esclareça? Se as RBHAs não suportam o assunto, não seria motivo de preocupação? Como um bombeiro em missão poderia se sentir tranquilo? Agradeço um lampejo qualquer sobre o assunto. Desculpem alguma coisa.

    Resposta do site: alguns comentários foram realmente retirados por solicitação e questões outras, embora o assunto ainda esteja em discussão. Devemos rever essas posturas, pois a transparência deve ser o caminho, afinal buscamos soluções e não mais problemas.

  3. Amigos, partindo deste princípio, de exceção incabível na democracia vigente, podemos entender que, também os veículos terrestres e “viaturas” das polícias civil e militar estariam também ao largo (e a salvo) do Código de Trânsito Brasileiro… Entendo que segurança pública, aquela a cargo das polícias civil e militar é diferente da segurança nacional, de território, mares e fronteiras, a cargo das Forças Armadas, Exército, Marinha e Aeronáutica, estas, sim, passíveis de exceção conforme os acordos internacionais.

    • Caro alberto, acredito que você não entendeu o teor do artigo, em nenhum momento se pretendeu equiparar a aviação de segurança pública com a aviação militar, a questão, se leu atentamente o artigo, é incluí-la no mundo jurídico.

      A atual legislação, como as anteriores, não conceituou essa aviação, somente isso. Não é possível compará-la com a Aviação Militar, mas também não é possível tratá-la como Aviação Comercial. Essa é a questão. É Aviação de Estado, como é também a Aviação Militar.

      Não há no texto nenhum argumento dizendo que a Aviação de Segurança Pública deva desrespeitar as regras atuais aleatoriamente ou inescrupulosamente, muito pelo contrário, as regras devem ser seguidas e respeitadas. Mais uma vez a questão é a inclusão dessa Aviação no mundo jurídico e dar a ela tratamento constitucional, legal.

      Veja, o Código Nacional de Trânsito prevê os veículos oficiais e vale para toda a Adminstração Pública, seja ela civil, seja ela militar, inclusive há algumas questões especiais. As viaturas devem respeitar as regras de trânsito, mas são considerados veículos oficiais e possuem prerrogativas.

      Espero que tenha entendido.

      Atenciosamente

      Beni

  4. Artigos desta natureza devem ser incentivados, para que gere discussão, embate de idéias para que chegamos a um consenso. O não tratamento da aviação de segurança pública como tal gera conflitos e desgastes. E na verdade o que se observa é um certo desinteressa de tratá-la, pois, em vários casos do jeito que está atende a vários interesses pessoais. Com relação a legislação a própria norma dá abertura na RBHA 91 sub parte K com relação a desvios autorizados. O que passamos é na verdade uma falta de cultura aeronáutica, formação específica. Formar um piloto de segurança pública é completamente diferente da civil e isto é inquestionável. Mas faço aqui um questionamento: Estas indagações são feitas porque temos algumas referências ou de militares ou civis, porém leis existem mas não cumpridas pelos Estados, por exemplo qual PM existe a criação de uma CIPA, que é obrigatório para empresas privadas? Alias se a cultura das organizações fosse voltado ao ser humano muitos destes problemas não ocorreriam! Alias, quando fizeram uma alteração da sub parte K foi na minha percepção equivocada, pois, é melhor ter um segundo piloto PPH checado no tipo do que um PCH apenas com licença. Como a segurança pública é uma responsabilidade dos Estados e ai mora um dos problemas a aviação militar é federal e a aviação civil é federal com agencia reguladora e seria quase impossível regular a avsegpub a nível federal. Na verdade estamos mais para militar do que civil. Mas muitos não o querem as normas militares que são mais rígidas e rigorosas quanto a questões médicos, físico e psicológico e brandas alias muito mais brandas na aviação civil. O militar não possui Código anac não conseguido fazer bico, podendo apenas após reserva, inclusive seus mecânicos. Mas a civil tem seu ponto positivo é obrigado a cumprir normas civis de manutenção e a militar não precisa, os controles são próprios a investigação de acidentes é própria.
    O que quer a Avsegpub? Apenas benécies corporativistas ou operatividade com qualidade?

  5. Caro Eduardo Beni,
    Estou elaborando um projeto de pesquisa para conclusão de curso sobre legislação da aviação de segurança publica. No entanto, estou com dificuldades de encontrar referencias bibliograficas, principalmente, as que se referem a outros paises.
    Gostaria, se puder, que recomendasse sites, livros sobre o tema (destacando a legislação de outros paises)

    Desde já agradeço pela atenção e disponibilidade

    Roger Santos
    CIOPAER-AC

  6. Alguém que resida em S.Paulo poderia conseguir uma foto do (paulistinha-PP TBF) que se encontra no museu da Aeronautica Santos Dumont(segundo pesquisa google).Nesta aeronave fiz meu primeiro voo de instrução a mais de 50 anos. Estou confeccionando um album, dos tempos de juventude sadia. Agradeço

  7. Prezado Eduardo,
    Primeiramente quero lhe parabenizar pelo site, ótimo trabalho.
    Sou acadêmico de Direito, moro no Estado de Goiás, e estou me apaixonando pelo Direito Aeronáutico, a Segurança Pública sempre foi a menina dos meus olhos, gostaria de saber onde posso fazer uma especialização em Direito Aeronáutico? Quero poder atuar nesta área, mas aqui no Estado não existe, pelo menos não conheço, nenhuma instituição que trabalhe neste sentido. ATT, Ary Ricardo

  8. […] 1) Direito Aeronáutico e a Aviação de Segurança Pública. 2) Agência Nacional de Aviação Civil e a Aviação de Segurança Pública. 3) O seguro aeronáutico como garantia da responsabilidade civil do Estado. 4) Aspectos jurídicos das concessões de áreas aeroportuárias destinadas às atividades essenciais e acessórias. […]

  9. Muito bom o artigo, gostaria de saber se há alguma legislação específica sobre a Aviação de Segurança a nível Municipal já que a IAC06-06, prevê a possibilidade de que que os Municípios possuam esse serviço. E se há algum Município no Brasil que já tenha implantado.

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