O Registro Aeronáutico Brasileiro: Reflexões sobre modernização administrativa e princípios constitucionais

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SUELI MARTINS DE MACEDO e

FABIO KRUSCHEWSKY LEMOS

O Registro Aeronáutico Brasileiro é um órgão da Administração Pública cuja finalidade pública consiste em assegurar autenticidade, segurança e eficácia a atos jurídicos levados a registro, que tenham por objeto a propriedade ou a exploração de aeronaves, atribuindo matrícula e marca de nacionalidade brasileira a aeronaves e expedindo certificados de matrícula e de aeronavegabilidade sem prescindir da obediência aos princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [1].

O desafio de promover a modernização da gestão do Registro Aeronáutico Brasileiro, que garanta atendimento eficiente ao usuário, transita pelo respeito a esses princípios constitucionais, que, no entender de Jose Afonso da Silva [2] são “destinados, de um lado a orientar a ação do administrador na pratica dos atos administrativos e, de outro lado, a garantir a boa administração, que se consubstancia na correta gestão dos negócios públicos e no manejo dos recursos públicos no interesse coletivo, com o que também se assegura aos administrados o seu direito a praticas administrativas honestas e probas”.

Desde o registro da primeira aeronave civil brasileira, em 1927 [3], o Registro Aeronáutico Brasileiro [4] é um órgão único, centralizado e público, sediado na cidade do Rio de Janeiro.

A dimensão territorial do Brasil aliada à sua posição de segundo colocado no ranking mundial de frota de aeronaves civis [5], somente superada pela frota dos Estados Unidos da America, torna o volume de trabalho do órgão  um constante desafio ao seu gerenciamento, especialmente quando se considera que os usuários deste serviço público, proprietários ou exploradores de aeronaves, em regra, estão envolvidos em vultosos negócios, decorrentes da propriedade destes bens móveis registráveis.

É legítima a pressão do usuário do serviço pela maior celeridade na obtenção de seus certificados de matrícula e de aeronavegabilidade, bem como pelo fornecimento de certidões que lhe permitam a realização de seus negócios no menor tempo possível, cabendo ao Administrador Público atendê-lo, repita-se, sem prejuízo dos princípios constitucionais acima aludidos.

O Regulamento Brasileiro de Homologação Aeronáutica número 47 – RBHA-47, de 12 de outubro de 1988, que estabelece e disciplina o funcionamento e as atividades do Registro Aeronáutico Brasileiro, em seu item 47.43 5 “e”, prevê o prazo de até 20 dias úteis “para que protocolizado o título se proceda ao seu Registro”.

Em que pese o estabelecimento deste longo prazo regulamentar para conclusão do processo de registro, a meta institucional a ser atendida neste ano de 2010 foi fixada em até 10 (dez) dias úteis da data do protocolo do documento no Registro Aeronáutico Brasileiro, com redução gradativa até o alcance da meta de 5 (cinco) dias úteis, prevista para outubro de 2011.

Na lição de Walter Ceneviva [6]: “à pretensão de um registro por parte de alguém contrapõe-se a função do oficial: receber e examinar os documentos apresentados a registro, sem adentrar no mérito negocial, mas atentando para seus característicos extrínsecos”, e em jurisprudência citada por ele: “embora formal, a visão do registrador não deve ser de molde a negar ao interessado a proteção jurídica que procura num órgão do serviço publico. Este tem de acompanhar a transformação do mundo, para prestar-se a realização de seus próprios fins, e não para agarrar-se a preconceitos que os novos tempos já desmereceram, transformando-se, assim emperrado e lerdo, num aparato perfeitamente inútil”.

Nesta linha de entendimento, o primeiro passo na direção da modernização administrativa do órgão deve ser o redimensionamneto do princípio clássico da legalidade de modo a harmonizá-lo com outros princípios mais modernos e consentâneos com nossa doutrina e jurisprudência.

A mera observância da legalidade em sentido estrito é insuficiente e limitadora da atuação do administrador, tornando imprescindível a adoção de uma concepção mais moderna do princípio da legalidade, enquanto equivale ao principio da juridicidade.

No dizer de Raquel de Melo Urbano: “é com a noção de juridicidade que se abandona um conceito primário de legalidade, satisfeito com o cumprimento nominal e simplista de regras isoladas. Parte-se em busca da observância integra do Direito, compreendido este como um conjunto de normas dentre as quais se incluem os princípios expressos e implícitos, bem como as regras do ordenamento [7]. O conceito mais moderno do principio da legalidade abrange, portanto, todo o sistema normativo, desde os princípios gerais do direito e a Constituição, até os tratados internacionais, a lei formal, os regulamentos e, eventualmente, certos contratos administrativos e, dessa forma, o ideal a ser perseguido pelo Administrador Publico é o de “fazer prevalecer o fim do Direito (justiça) sobre a literalidade da lei [8]”.

Desta forma o registrador, ao proceder à qualificação, positiva ou negativa dos documentos levados a registro determinando se eles serão ou não amparados pela presunção relativa de validade que os atos registrados detêm, fará essa avaliação, não somente à luz de uma regra do sistema, senão que de todo o ordenamento jurídico.

É de primordial importância que o resultado da avaliação promovida pelo Registrador esteja em consonância com a realidade e com a finalidade publica do Registro. É que, nos termos do artigo 116, inciso V da Lei nº 7565, de 1986, que aprovou o Código Aeronáutico Brasileiro, o proprietário de uma aeronave é a pessoa física ou jurídica que tem seu nome inscrito no Registro Aeronáutico Brasileiro, e a prova do domínio é feita com o registro do título, o que gera, entre as partes contratantes e perante terceiros efeito “erga omnes”, a presunção relativa de domínio, que prevalece até prova em contrário: é dono quem registrou!

Outro importante principio vinculante da atuação do gestor publico é o da impessoalidade. Este princípio parte da idéia de um agir impessoal que afasta discriminações ou privilégios indevidos, obrigando o administrador a ser neutro, objetivo e imparcial em todos os seus comportamentos. A atuação objetiva sem a influência de qualquer vontade particular incompatível com o interesse público deve impedir que haja confusão entre a atuação do Estado na pessoa de seu agente e permitir que os comportamentos públicos sejam atribuídos à entidade e ao órgão administrativo e não ao servidor.

Historicamente, a impessoalidade na gestão do Registro Aeronáutico Brasileiro sempre foi um desafio difícil. As dificuldades que remontam aos primórdios da atividade de registro originam-se no comportamento do próprio usuário do serviço que, possuindo o perfil de cidadão de alto poder aquisitivo exige  atendimento rápido e personalizado, deixando o órgão registrador, sujeito a um  ambiente propício a denúncias de práticas de favoritismo e corrupção.

Atualmente, concluída a atuação de órgãos de auditoria interna e de corregedoria na apuração dessas denúncias, a modernização da gestão do Registro Aeronáutico Brasileiro passa pela imposição de condutas positivas de tratamento impessoal por parte de seus servidores, promovendo-se um agir impessoal e independente em relação às individualidades irrelevantes para o alcance do interesse público.

O principio da impessoalidade também tem por fundamento a isonomia, segundo a qual a Administração deve dispensar a igualdade de tratamento a todos os administrados que se encontrem na mesma situação jurídica. Isto não quer dizer que, presente uma justificativa lógica, razoável e proporcional ao interesse público, não possa ser estabelecido critério diferenciado no atendimento da demanda de determinados usuários. Exemplo desta prática é a tramitação prioritária de processos que envolvam aeronaves pertencentes à categoria de transporte público regular ou ainda pertencente à administração pública estadual,  ou ainda aquelas destinadas a órgãos da polícia militar, corpo de bombeiros, etc.

Em que pesem as divergências doutrinárias acerca da existência  de distinção entre os conceitos de moralidade comum e moralidade administrativa, para o administrador a relevância está na fundamentação da legitimidade de seu comportamento à luz dos valores éticos do grupo social em que está inserido. Todo e qualquer agente público deve se orientar pelos valores prevalecentes entre os cidadãos.

A obediência ao princípio da moralidade implica em que o agente público pratique atos administrativos revestidos de boa-fé, veracidade, dignidade, sinceridade, respeito, seriedade, zelo, motivação e postura exemplar. Fundamental nessa postura é colaborar com o administrado, informando-o de seus direitos e sobre a forma como protegê-lo, cumprir aquilo que for prometido, agir por motivos sérios, com lealdade e boa-fé.

Quanto ao princípio da publicidade,  a própria Lei nº.6015, de 1973, que dispõe sobre registros públicos prevê em seu artigo 16 que os oficiais e encarregados de repartições  registradoras são obrigados a lavrar certidão do que for requerido e a fornecer às partes as informações solicitadas.

Para Walter Ceneviva [9], a publicidade consubstanciada no rol dos instrumentos legais de garantia dos atos jurídicos sujeitos a registro possui três missões:

I) transmitir ao conhecimento das partes e demais interessados  a informação do direito correspondente ao conteúdo do registro;
II)sacrificar parcialmente a privacidade e a intimidade das pessoas, informando sobre bens e direitos seus ou que lhes sejam referentes em  benefício das garantias advindas do registro;
III) servir para fins estatísticos de interesse nacional ou de fiscalização pública.

No âmbito do Registro Aeronáutico Brasileiro a demanda pela informação acerca dos proprietários de aeronaves é intensa e, às vezes, suplanta o número de requerimentos de registros  razão pela qual, com vistas a agilizar essa prestação de serviço de informação aos interessados e  também melhorar e priorizar o atendimento aos requerimentos de registro,  criou-se, no sítio da internet do Registro Aeronáutico Brasileiro  módulo de consulta aos dados dos proprietários de aeronaves registradas no órgão. Esta medida, se por um lado efetivamente diminuiu a demanda, reduzindo a geração e a tramitação de documentos no órgão, por outro lado, resultou em alegações de violação ao sigilo de vida privada [10] que levaram a Administração a desativar o serviço.

Atualmente cogita-se viabilizar o acesso eletrônico às informações acerca dos proprietários de aeronaves, contidas nos bancos de dados do Registro Aeronáutico Brasileiro, tão somente às autoridades públicas, previamente cadastradas, que, em razão de seus deveres de ofício, necessitam daquela confirmação, especialmente, juízes, procuradores da república, promotores de justiça, advogados públicos etc, que são, conforme ficou estatisticamente demonstrado, aquelas que mais encaminham expedientes requerendo a informação.

Ressalte-se ainda que a aceleração do crescimento da economia brasileira e sua maior integração internacional e, em particular, com os países da América do Sul,  no âmbito do Mercosul, tem ocasionado a ampliação no número de consultas, por parte de autoridades aeronáuticas de outros países, sobre a situação de aeronaves matriculadas ou em processo de matrícula em nosso país.

Estas consultas também são motivadas pelo aumento das operações aéreas clandestinas, em grande parte relacionadas ao tráfico internacional de entorpecentes,  realizadas tanto por aeronaves matriculadas no Brasil quanto pelas matriculadas em outros países do continente americano.

Neste contexto, urge que o Brasil, como Estado Contratante da Convenção de Chicago de 1944 e da Convenção de Genebra de 1948, promova maior intercâmbio com estes países, especialmente os do continente sul-americano visando não somente integrar informações sobre aeronaves matriculadas nestes Estados, mas, também, promover o aperfeiçoamento do direito e da doutrina aeronáuticos em nosso país, uma vez que é notório o estágio mais avançado da legislação, da doutrina e da jurisprudência aeronáuticas em países como Argentina, Canadá, Chile e Estados Unidos.

A necessidade de intercâmbio com os demais países também se tornará mais premente com algumas alterações que serão realizadas no atual Código Brasileiro de Aeronáutica podendo ser citada entre outras coisas, a permissão para maior participação do capital estrangeiro nas empresas de transporte aéreo no Brasil.

Também é de se esperar, com a entrada em vigor das alterações ao Código Brasileiro de Aeronáutica,  participação mais efetiva e ostensiva dos grandes proprietários e operadores internacionais de helicópteros empregados nas operações “off shore”. A fusão entre empresas aéreas brasileiras e estrangeiras já é uma realidade, bem como o aumento das operações aéreas “off shore” realizadas nas bacias petrolíferas de Campos e de Santos e na área do “pré-sal”, com reflexos na maior demanda por aeronaves, especialmente as de asa rotativa (helicópteros), e na  intensificação das importações dessas modalidades as quais, em quase sua totalidade, operarão no pais regidas por contratos de arrendamento e subarrendamento celebrados no exterior.

Atualmente a interação com organismos internacionais tem se dado por meio da participação, desde o ano de 2009, do Registro Aeronáutico Brasileiro na implementação – ainda como projeto piloto – das regras da ICAO/OACI para provisão de Dados Relevantes Sobre Aeronaves Registradas nos Estados Contratantes, de Acordo com o Artigo 21 da Convenção de Chicago.

Estas regras visam à criação e manutenção, no futuro, de um banco de dados internacional sobre aeronaves engajadas nas operações de transporte aéreo internacional de passageiros e de carga.

Na medida em que o Brasil é signatário da Convenção Sobre Garantias Internacionais Incidentes Sobre Equipamentos Móveis e do Protocolo à Convenção Relativo a Questões Específicas ao Equipamento Aeronáutico, também conhecida como Convenção da Cidade do Cabo, de 2001 [11], que prevê a criação de um Registro Internacional de Aeronaves, sediado na Irlanda, a modernização e a integração do Registro Aeronáutico Brasileiro com os demais registros aeronáuticos nacionais e com a ICAO/OACI, é medida que se impõe visando sua adequação a esta nova realidade.

Outra exigência constitucional para o alcance da finalidade pública do Registro Aeronáutico é que a sua atuação tenha como parâmetro a eficiência. Para Jose Afonso da Silva [12]o princípio da eficiência orienta a atividade administrativa no sentido de conseguir os melhores resultados com os meios de que dispõe e a menor custo, tendo, portanto, como conteúdo a relação entre os meios e os resultados.

Em face deste princípio cumpre ao Registro Aeronáutico Brasileiro otimizar resultados mediante a melhor utilização de recursos públicos,  a substituição de mecanismos obsoletos,  a melhoria da produtividade e da qualidade nas suas atividades.

Na gestão atual, há inovações tecnológicas prestes a ser implementadas como o acesso eletrônico à reserva de marcas, e para as autoridades públicas, a consulta ao cadastro de aeronaves além da impressão dos certificados de matricula e de aeronavegabilidade pela Casa da Moeda do Brasil.

Todas essas inovações vêm ao encontro da tendência da sociedade de atribuir importância à atuação tempestiva do Estado. Veja-se que a Emenda Constitucional nº 45 de 2004 acrescentou o inciso LXXVIII ao artigo 5º da Constituição, assegurando a todos “a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade da sua tramitação”.

Para a doutrina esta norma vincula não só as ações judiciais, mas também os processos administrativos. [13] Neste diapasão, é que a celeridade passa a ser um dos aspectos do mínimo de eficiência que se espera da Administração Pública.

A necessidade de modernização e de melhoria dos processos para alcançar a desejável eficiência na prestação dos serviços pelo Registro Aeronáutico Brasileiro demandam o aumento da celeridade na resposta aos pleitos dos usuários, o que transita pela flexibilidade do principio da legalidade estrita, sem prejuízo da segurança jurídica nem do controle do risco de corrupção.


NOTAS

[1]  Constituição Federal da República Federativa do Brasil – Artigo 37 – A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
[2] Em seu Curso de Direito Constitucional Positivo, Editora Malheiros, 2001,pag.650
[3] Hidroavião Dornier Wall, ao qual foi atribuída a Marca P-BAAA , de propriedade da VARIG – Viação Aérea Rio Grandense
[4] Historicamente o serviço de registro aeronáutico esteve disciplinado na legislação brasileira pelos seguintes diplomas: Lei nº 4.911, de 12 de janeiro de 1925, que previu a regulamentação do serviço de aviação civil, posteriormente regulamentada pelo Decreto nº 16.983, de  22 de julho de 1925 (artigo 19), Decreto nº 20.914 de 6 de janeiro de 1932 (artigo 21), Decreto-Lei nº 483 de 8 de junho de 1938  que instituiu o Código Brasileiro do Ar,  Decreto-lei nº 32, de 18 de novembro de 1966, alterado pelo Decreto-lei nº 234, de 28 de fevereiro de 1967 que aprovaram o novo Código Brasileiro do Ar, Decreto nº 96.266 de 1º de julho de 1988, criou o sistema de Registro Aeronáutico Brasileiro, Decreto nº 63.662 de 21 de novembro de 1988 que aprovou o Regulamento do Registro Aeronáutico Brasileiro e finalmente o atual Código Aeronáutico Brasileiro,  aprovado pela Lei nº 7.565, de 19 de dezembro de 1986.
Regulam ainda a atividade do Registro: artigo 178 da Constituição Federal, acordos internacionais firmados pela União, especialmente a Convenção de Chicago de 1944 – Convenção de Aviação Civil Internacional (notadamente no capítulo III – artigos 17 a 21); a Convenção de Genebra de 1948 – Convenção Relativa ao Reconhecimento Internacional dos Direitos Sobre Aeronaves,  ( artigos 1º ao 3º).  A lei nº. 6.015, de 31 de dezembro de 1973 – Lei dos Registros Públicos, e suas atualizações, especialmente a Lei nº 6.216, de 30 de junho de 1975, a Lei de Introdução ao Código Civil (especialmente o art. 9º) o Código Civil Brasileiro, aprovado pela Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002 e o Código de Processo Civil, aprovado pela Lei nº 5.869, de 11 de janeiro de 1973.
[5] Segundo dados extraídos em 30 de junho de 2010 a frota atual é de 12.860 aeronaves.
[6] Lei dos Registros Públicos Comentada, Editora Saraiva, 2010, pag.424
[7] em Curso de Direito Administrativo, Editora Jus Podivum, 2009, pag.58
[8] Raquel Melo Urbano de Carvalho, citando acórdão do Tribunal Regional da 1ª. Região.
[9] Obra citada,pág.90
[10] Artigo V, inciso X da Constituição Federal da República Federativa do Brasil, segundo o qual : “X – são invioláveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, assegurado o direito a indenização pelo dano material ou moral decorrente de sua violação”;
[11] Esta convenção ainda não foi ratificada por nosso país, pois o processo está em trâmite no Congresso Nacional.
[12] Curso de Direito Constitucional Positivo, Editora Malheiros, 19ª. Edição, pág.655
[13] O Superior Tribunal de Justiça  STJ já decidiu: É dever da Administração pautar seus atos dentro dos princípios constitucionais notadamente pelo principio da eficiência, que se concretiza também pelo cumprimento dos prazos legalmente determinados (RESP n 687.947-MS, relator Ministro Castro Meira, DJU de 21/08/2006)


AUTORES

Sueli Martins de Macedo é Gerente do Registro Aeronáutico Brasileiro – GTRAB ANAC, Bacharel em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade do Estado do Rio de Janeiro – UERJ e possui experiência profissional em diversas áreas, dentre elas,  atuou como Coordenadora Geral de Recursos Humanos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; Coordenadora Geral de Regularização Patrimonial na Secretaria do Patrimônio da União, do Ministério do Planejamento; Coordenadora Geral de Direito Administrativo da Consultoria Jurídica do Ministério da Previdência Social; Corregedora Regional do INSS do Rio de Janeiro e Espírito Santo; Chefe de Divisão de Pessoal na Coordenação de Matéria Administrativa da Procuradoria Geral do INSS; Corregedora do Conselho de Recursos da Previdência Social – CRPS e Presidente da 1ª Câmara de Julgamento do Conselho de Recursos da Previdência Social – CRPS.

Fabio Kruschewsky Lemos é Técnico em Regulação de Aviação Civil da GTRAB – ANAC, formado em Administração pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) – 1996, Técnico em Mecânica pela Escola Técnica Rezende Rammel – 1983, Mecânico de Manutenção Aeronáutica (ANAC) – Grupos Célula, Motopropulsor e Elétrica/Aviônica e Graduando em Direito pela Faculdade Moraes Júnior – Mackenzie Rio.


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